Dieser Aufsatz ist eine Einführung in die Methoden und Techniken politischen Arbeitens des US-amerikanischen Public Affairs Ansatzes. Im ersten Teil wird Public Affairs als Disziplin vorgestellt. Der zweite und dritte Teil erörtern ausführlich Issue Management und Stakeholder Management als die zwei zentralen handwerklichen Konzepte von Public Affairs. Der vierte Teil geht dann auf Strategieoptionen von Unternehmen im politischen Prozess ein.

• 1. Einführung in Public Affairs
  • 1.1 Verbreitung von Public Affairs
  • 1.2 Public Affairs als systematische Disziplin
• 2. Issue Management
  • 2.1 Identifikation und Beobachtung von Themenfeldern
    • 2.1.1 Beobachtung als Wissensmanagement
    • 2.1.2 Die Prognosefunktion des Issue Managements
  • 2.2 Identifikation bedeutender Themen und Einschätzung ihrer Priorität
  • 2.3 Analyse von Themen
    • 2.3.1 Analyse des Entwicklungsstadiums
    • 2.3.2 Analyse der betroffenen Teilöffentlichkeiten
  • 2.4 Issue Management als Teil der Strategieentwicklung
    • 2.4.1 Strategieoptionen bei Themen mit spezifischen Teilöffentlichkeiten
    • 2.4.2 Strategieoptionen nach Stadium und „Impact“ eines Themas
  • 2.5 Zur Implementation von Issue Managementstrategien
  • 2.6 Problem der Bewertung des Issue Managements
• 3. Stakeholder Management
  • 3.1 Ansprüche und Anspruchseigner
  • 3.2 Gefechtsfeldanalyse
    • 3.2.1 Macht, Legitimität und Dringlichkeit von Ansprüchen
    • 3.2.2 Klassifizierung von Anspruchshaltern
  • 3.3 Strategien
• 4. Corporate Political Strategies
  • 4.1 Beeinflussung der Meinungen in der Phase der Interessenaggregation
  • 4.2 Einflußnahme bei der Artikulation und Formulierung von Politiken
    • 4.2.1 Partizipation in Verbänden und andere Formen des Lobbying
    • 4.2.2 Grass-Root-Lobbying mit Hilfe alliierter Wählerkreise
    • 4.2.3 Eigene Kandidaten in Entscheidungspositionen bringen
  • 4.3 Einflußnahme in der Phase der Implementation politischer Entscheidungen
• Literaturverzeichnis

1. Einführung in den US-amerikanischen Public Affairs Ansatz

1.1 Verbreitung von „Public Affairs“

Die amerikanische Literatur zu Praktiken in der Politik ist eng mit dem Begriff „Public Affairs“ als einem Teilbereich der Managementlehre verbunden. Public Affairs ist in den Vereinigten Staaten seit Ende der 1950er Jahre verbreitet, weil für unternehmerischen Erfolg früh zwei Notwendigkeiten erkannt worden sind:

Erstens die Notwendigkeit, systematisch mit externen Partnern umzugehen, insbesondere dann, wenn eine zunehmend stärkere vertikale Integration von Unternehmen in Wertketten Abhängigkeiten erzeugt.

Zweitens die Notwendigekeit, auch unter den Bedingungen eines freien Marktes nichtmarktliche Umweltparameter berücksichtigen zu müssen.

Eine Übersetzung von Public Affairs als „politische Öffentlichkeitsarbeit“ greift womöglich zu kurz, weil es Public Affairs um die Bewirtschaftung der natürlichen und sozialen Umweltressourcen geht, die immer auch politisch verhandelt werden müssen und die für den betriebswirtschaftlichen Erfolg notwendig sind.

Der Professionalisierungsschub im Bereich des Politischen nach dem zweiten Weltkrieg, der zur Herausbildung von Public Affairs als Teil der Managementlehre geführt hat, wird mit einem 1956 politisch geschaffenen Instrument zur Gestaltung der amerikanischen politischen Kultur¹ insbesondere im Hinblick auf die Konfliktlinie zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern erklärt:

In the United States, the first Eisenhower administration urged the establishment of the Public Affairs Council (www.pac.org) in 1956 to put an end to the polarization politics between Big Labor and Big Business. The original mission of this organization was to train and stimulate business executives to become more active and effective in politics, but the organization soon became a professional organization for the advancement of the public affairs discipline in the United States. The organisation now caters for the need of more than 500 associated corporations, providing its members with unique information, training, and other resources to support their effective participation in public affairs activities at all levels. […] In Europe, for example, the Templeton College, Oxford University-based European Centre for Public Affairs (www.publicaffairs.ac) has sought to ‘record, analyse and improve the conduct of public affairs” since 1986.”²

Das Public Affairs Council verortet dabei die Tätigkeitsfelder von Public-Affairs -Abteilungen nicht nur in Unternehmen, sondern ganz allgemein in Organisationen:

“Public affairs represents an organization’s efforts to monitor and manage its business environment. It combines government relations, communications, issues management and corporate citizenship strategies to influence public policy, build a strong reputation and find common ground with stakeholders.”³

1.2 „Corporate Public Affairs“ als systematische Disziplin

Die Disziplin „Corporate Public Affairs“ (CPA) zeichnet sich durch ein bestimmtes Wissen, eine bestimmte Expertise und notwendige Fähigkeiten aus. Ein gute Einführung findet sich dazu bei Craig Fleisher in seinem Aufsatz „Analysis and Analytical Tools for Managing Corporate Public Affairs“⁴.

Fleisher definiert CPA als eine Kombination von Prozessen zur Interpretation und Konstruktion von Handlungsanweisungen auf der Grundlage gesammelter sozio-politischer Informationen.⁵

„Every strategic business decision entails opportunity or risk. So how are socio-political strategies formulated and how do firms ensure that they are the ones that maximise opportunities and minimise risks? The answer – it is only through careful collection, examination and evaluation of the facts, that appropriate strategic alternatives can be weight in light of organizational resources and requirements.”⁶

Fleisher stellt fest, dass nur wenige Entscheider überhaupt solche analysierten Informationen als Grundlage ihrer Entscheidung zur Verfügung haben.⁷

Bei der Sammlung sozio-politischer Informationen wird offensichtlich, dass es eine Lücke zwischen dem Bedarf an Informationen und dem Angebot an Informationen gibt. Der Bedarf besteht in der

1. Analyse von Interessen bzw. Anspruchsgruppen („stakeholder“),

2. der Sammlung von Nachrichten und Auskünften („intelligence“),

3. der Beschreibung der Logik der Institutionen und

4. der Beschreibung, Beobachtung und Analyse von Themen („issues“).

Produkte solcher Analysen sind Untersuchungen, Berichte, Broschüren, Grafiken, Schlussfolgerungen, Einschätzungen, Vorhersagen, Berichte und Übersichtskarten zu Themen, sowie Profile, Empfehlungen und/oder Warnungen.⁸

Der Autor Peter Bartha sieht erst einmal keinen Mangel an solchen Informationen, wohl aber das Problem, dass das Management mit der verfügbaren Information nichts anzufangen weiß, weil ihm der Analyserahmen fehlt, der die Relevanz verfügbar werdender Informationen erkennbar werden lässt.

„The problem is not that business firms lack information about the external environment […] The underlying reason for ‚inadequate awareness and understanding‘ is that managers, for the most part, don’t know what to do with all the incoming signals. What is missing is some kind of an analytical framework to help make environmental information relevant for business decision-making. If managers are to participate in the public policy process, they have to understand how the process works.“⁹

Beide Autoren, Fleisher und Bartha, teilen noch Anfang der 2000er Jahre die Ansicht, dass die von CPA-Praktikern angewendeten Methoden kaum thematisiert und meist wenig entwickelt sind und entsprechendes Hintergrundwissen fehlt.

Fleisher sieht hierfür drei Gründe: Zum einen ist Analyse ein Lernprozess, sodass die jeweils verwendete Analysemethodik stark von der Lernbiographie des jeweiligen Anwenders abhängt.¹⁰ Zweitens würden Analysten nicht selbst entscheiden, was gemacht wird. Dies korreliere ungünstig mit der mangelnden Qualifikation des Führungspersonals:

„[…] many organisations have decision makers who do not know quite what to make of CPA analyses and recommendations, sometimes due to their lack of education and familiarity of the field.”¹¹

Es komme hinzu, dass der allgemeine Zeitdruck im Moment des Analysebedarfs dem Zeitbedarf von Analysen widerspreche.

Gute Analysten müssten die Gelegenheit haben, in ihren Analysen irren und so aus Fehlern lernen zu können, erhielten jedoch im Alltag nur selten die Chance für die eigentlich notwendige Reflektion der eigenen Arbeit. Ein weiterer organisatorischer Aspekt sei das Fehlen der zur Analyse notwendigen Informationen. Analysen basierten häufig auf einer unzureichenden Informationsgrundlage und führten allein durch fehlende Information zu eher schlechten Analysen.¹²

„Usually the project is accompanied by the absurdly vague mission of ‚finding out everything there is to know about…’ the research target […]. The Results of such a project tend to be highly speculative and are often out of date by the time the project is complete. […] If the PA unit is lucky enough to survive this first, scattershot project, this ad hoc quality of initial event driven research eventually becomes much more seamlessly integrated with the PA objectives of the organization.”¹³

Drittens bemängelt Fleisher, dass es für CPA kaum Ausbildungsmöglichkeiten an Hochschulen gibt:

„The author is not aware of a single university course that teaches the fundamentals of CPA analysis, and the many concepts and tools underlying the task are only available in fragments among a wide variety of mostly academic research and scholarship. Furthermore, there are few mentors or instructors who could disseminate this scholarship. Most practioniers never received training in CPA analysis, and there is no handbook they can pull off their shelves to guide them through the process.“¹⁴

Diesen Befund nimmt Fleisher zum Anlass, seinem Leser einen Überblick über die immerhin verstreut zur Verfügung stehende Literatur zu den „key elements in the CPA analytical tool kit“¹⁵ zu geben, wobei er die CPA-Methoden nach Methoden des Issue Managements und des Stakeholder Managements unterscheidet. In seinem später zusammen mit Phil Harris veröffentlichten Handbuch wird der Grund für die Schlüsselfunktion dieser beiden Methodenbündel für die übrigen CPA-Methoden und Techniken deutlich¹⁶: so sind die „Big Three“ von Public Affairs

1. Lobbying,

2. Wählermobilisation („constituency building“) und

3. Wahlkampfunterstützung („political action committees“),

aber auch

• Strategien zur Beeinflussung der Gerichtsbarkeit,

• allgemeine Öffentlichkeitskampagnen,

• Webaktivismus,

• das Schmieden politischer Koalitionen

und andere Strategien in ihrer Leistungsfähigkeit maßgeblich von der Effizienz des ihnen zuarbeitenden Issue- und Stakeholder Managements abhängig.¹⁷ Rogene Buchholz fasst diese Strategien auch unter dem Oberbegriff der „Corporate Political Strategies“¹⁸ zusammen.

In seinem Aufsatz „Public Policy Competitive Intelligence“ fasst Fleisher das Issue- und Stakeholder Management zu einem integralen Konzept zusammen, das in enger Verflechtung das Frühwarnsystem jeder Organisation für die Identifikation und Handhabe von Bedrohungen oder Chancen in der globalen Umwelt darstellt^19.

Für die Entwicklung politischer Strategien im Nachgang von Identifikation, Beobachtung, Bewertung und Analyse politischer Themen ist dann das Stakeholder Management der entscheidende Baustein.

2. Issue Management

Die Entwicklung des Issue Managements geht auf die gesellschaftlichen Umbrüche der 1960er und 1970er Jahren zurück, die die Unternehmen und die Managementlehre gezwungen haben, Methoden und Techniken zu entwickeln, um sich den sich verändernden marktlichen und nichtmarktlichen Umwelten von Organisationen stellen zu können. Das erste Modell zum Issue Management wird Howard Chase im Jahr 1976 zugeschrieben.²⁰ Seither ist die Fähigkeit von Organisationen, Informationen zu beschaffen, dramatisch gestiegen. Einerseits hat sich die Informationstechnologie erheblich weiterentwickelt, andererseits hat sich seither eine starke Informations- und Beratungswirtschaft etabliert, die es so zuvor nicht gegeben hat. Die so neu entstandene Informationsflut muss von Entscheidern durch ein irgend geartetes Informations- oder Wissensmanagement, oder – bezogen auf den speziellen Fall der Handhabe marktlicher und nichtmarktlicher Umweltparameter – in Form eines Issue Management bewältigt werden.²¹

Fleisher definiert ein Issue

“as a contestable point, a difference of opinion regarding fact, value oder policy the resolution of which has consequences for the organisation’s strategic plan.“²²

Was als Issue eingeschätzt wird, liegt insofern im Auge des Betrachters, dessen Pläne von der Sache beeinträchtigt werden könnten. Für ein Unternehmen besteht deshalb die Notwendigkeit, in politische Prozesse eingeweiht zu sein. Hierzu ist der Aufbau eines strategischen Issue Management (SIM) notwendig, das ein systematisches Verfahren darstellt, um a) Issues früh zu erkennen und b) schnell reagieren zu können.²³

„Whithout a proper business response, societal expectations of today become the politcal issues of tomorrow, legislated requirements the next day, and iligated penalties the day after that… The earlier a company can detect an issue that is significant to it, the more choices it has in responding to the issue, the greater the probability it has of influencing the outcome of the issue in its favor.“²⁴

Im Rahmen der Arbeit des SIM werden Themen identifiziert und in ihrer Relevanz für die Organisation bewertet. Ausgewählte Themen werden genauer untersucht, um mögliche Strategien zum Umgang mit diesen Themen zu entwickeln und entsprechend umsetzen zu können. Dieses Verfahren bezeichnet Jon Johnson auch als „Issue Management Process“. Allerdings ist die Vorstellung, dass Themen beherrschbar wären, fehl am Platz:

„At best, [issues] can be influenced.“²⁵

Voraussetzung für ein funktionsfähiges SIM ist, dass die Organisation ausreichende Ressourcen zur Verfügung stellt und das System in die Organisationsstruktur einbindet.²⁶

2.1 Identifikation und Beobachtung von Themenfeldern

Da die Beobachtung der Politikfelder, die für die Organisation von Belang sind, die Grundlage jeden politischen Handelns der Organisation ist, steht die kontinuierliche Analyse der sozio-politischen Umwelt der Organisation im Mittelpunkt des Issue Management. Hierbei wird zwischen der Suche nach Themen („scan“) und der kontinuierlichen Beobachtung einmal identifizierter Themen („monitoring“) unterschieden.²⁷

2.1.1 Beobachtung als Wissensmanagement

Als Informationsquellen dienen sowohl bei der Suche als auch bei der Beobachtung einmal identifizierter Themen Informationsquellen innerhalb und außerhalb der Organisation, wobei zwischen kodifiziertem und personengebundenem Wissen unterschieden wird²⁸.

	kodifiziert	personengebunden
intern	Berichte, Memoranden	Führungskräfte, Aufsichtsrat etc.
extern	Zeitungen, Zeitschriften, Berichte von Verbänden, wissenschaftliche Schriften, Publikationen staatlicher Quellen etc.	Externe Berater, Konferenzen etc.

Bei der Beobachtung öffentlicher Themen werden nach Bartha zusätzlich fünf Akteursgruppen als Teilöffentlichkeiten unterschieden, die eine weitere qualitative Unterscheidung von Informationsquellen zulassen und darüber hinaus eine Typologisierung öffentlicher Themen sowie eine Differenzierung der Strategien zur Handhabung von Themen notwendig machen und die jeweils unabhängig voneinander beobachtet werden müssen. Hierzu zählen

1. die allgemeine Öffentlichkeit,

2. die Medien,

3. die organisierten Interessen – unterschieden nach formalen Organisationen und individuell bspw. durch Unternehmen vertretene Interessen – ,

4. die politischen Eliten und

5. Angehörige der Exekutive.²⁹

Ergebnisses des Monitorings sind Beschreibungen aktueller Themen und Trends der sozio-politischen Umwelt der jeweiligen Organisation und die Identifikation derjenigen Themen und Trends, die weiterhin oder zusätzlich verfolgt und analysiert werden müssen.

2.1.2 Die Prognosefunktion des Issue Managements

Über die bloße Beobachtung hinaus fällt dem Issue Monitoring vor allem die Aufgabe der Prognose kommender Entwicklungen zu. Dabei werden die klassischen ökonomischen und technischen Managementprognosen durch politische und soziale Vorhersagen ergänzt. Zu den politischen Vorhersagen gehört es, den Gesetzgebungsprozess im Auge zu behalten und zu identifizieren, in welchem Stadium sich der Gesetzgebungsprozess befindet und welche Ergebnisse zum aktuellen Zeitpunkt und vor dem Hintergrund der jeweils gegebenen politischen Einflüsse unterschiedlicher Gruppen für das Unternehmen erwartbar sind.

Soziale Vorhersagen berücksichtigen dabei die Entwicklungen der sozialen Umwelt, wie bspw. den Wertewandel, der über die weitere Entwicklung der Nachfrage oder über andere Verhaltensveränderungen entscheidet oder z.B. die demographische Entwicklung mit ähnlichen und anderen Effekten.

„In making an actual forecast, two concepts must be kept in mind: events and trends. Events can be defined as important specific occurrences in the social and political environments that may affect business. […] A trend […] can be defined as a general tendency or course of events, that is, a whole series of events that seem to beleading in a certain direction.“³⁰

Unterscheidet man mit Ian Wilson³¹ Langzeitprognosen mit einem 5-10 Jahreshorizont von Kurzzeitprognosen für Zeiträume von weniger als fünf Jahren, so erlauben Langzeitprognosen deduktive Schlüsse auf erwartbare Trends und Entwicklungen. Kontinuierliches Monitoring von Ereignissen hingegen erlaubt es, induktive Schlüsse betreffs möglicher Trends zu entwickeln. In der Zusammenschau deduktiv und induktiv geschlossener Prognosen lassen sich so für drei bis fünfjährige Planungshorizonte Schlüsse für das Unternehmen/die Organisation ziehen.³²

Für das SIM ist aber vor allem die Geschwindigkeit von entscheidender Bedeutung, mit der Themen erkannt werden, weil es darauf ankommt, noch genug Zeit für mögliche Reaktionen zu haben. Daher kommt es insbesondere auf die frühzeitige Erkennung „schwacher Signale“ an. Sie zu erkennen verlangt ausgebildetes Personal und Zeit. Igor Ansoff sieht die Aufgabe des Issue Scannning und Monitorings beim Personal der Organisation, wenn er schreibt:

„This group is also responsible for maintaining a ‚war room‘ – an up to date display of the key issue list, their priorities and the status of the projects.“³³

2.2 Identifikation bedeutender Themen und Einschätzung ihrer Priorität

Da Hunderte von Themen identifiziert werden können, entsteht angesichts begrenzter Ressourcen die Frage, welche Themen für die Organisation besondere Bedeutung haben und dementsprechend eine weitere Bearbeitung verlangen. Folglich besteht die Notwendigkeit eines Bewertungssystems der zu erwartenden Auswirkung des jeweiligen Themas auf die Organisation.³⁴

Ausgehend von einer Issue-Startliste³⁵ kann eine erste Eingrenzung entsprechend den Erfordernissen der Organisation vorgenommen werden. Die so ausgewählten Themen können dann entsprechend untersucht werden, welche Kosten die voraussichtliche Entwicklung für die Organisation mit sich bringen wird, inwiefern sich die eigene Wettbewerbsfähigkeit voraussichtlich verändern wird und was getan werden kann, um auf die Entwicklung des jeweiligen Themas Einfluss zu nehmen. Die Themen können dann danach sortiert werden, inwiefern es sich um Chancen oder Bedrohungen bzw. um Themen handelt, in denen die eigene Organisation eher stark oder eher schwach aufgestellt ist.³⁶ Zusätzlich können die Themen dann den Feldern einer 3×3-Matrix zugeordnet werden, mit der Wahrscheinlichkeit des Eintreffens möglicher Entwicklungen eines Themas und deren Wirkung als Dreischritt (niedrig, mittel, hoch) ins Verhältnis gesetzt werden.³⁷ Zusätzlich kann noch eine „cross-impact“ Analyse erstellt werden, in der dargestellt wird, welche Einflüsse gleichzeitig oder in Verbindung miteinander auftreten können³⁸. Die solchermaßen vorgenommene Sortierung von Themen ermöglicht es Entscheidern, Prioritäten zu erkennen und zu entscheiden, welche Themen ihre Aufmerksamkeit und weitere Analysen erfordern.

„The development of a good priorities list is essential, as a corporation cannot do a thourough job of research and analysis on every public issue that is identified“³⁹

2.3 Analyse von Themen

Neben der Interpretation des Bedeutungsgrads („Impact“), der Wahrscheinlichkeit, der Dringlichkeit und der Bearbeitbarkeit usw. eines Themas lassen sich Themen auch danach kategorisieren, wer von dem jeweiligen Thema betroffen ist und in welchem Entwicklungsstadium sich ein Thema befindet. Diese Kategorisierung leitet allerdings in die weitere Analyse von Themen über.

2.3.1 Analyse des Entwicklungsstadiums

Themen können nach ihrem Timing kategorisiert werden, d.h. sie können danach unterschieden werden, in welcher Phase des Politikzyklus sich ein Thema befindet und welche Handlungsmöglichkeiten in dieser Phase überhaupt der Untersuchung lohnen. Buchholz unterscheidet hierbei

1. latente Themen, die im entstehen sind und die durch rechtzeitige Strategieveränderungen abgemildert werden können,

2. sich ausbreitende Themen (emerging issue), in denen Definitionen und Positionen noch im Begriff sind sich zu entwickeln, bei denen jedoch erkennbar ist, dass das Thema ökonomische, soziale oder politische Interessen konfliktträchtig zu beeinträchtigen beginnt und eine gesetzliche Regulierung in den nächsten drei bis fünf Jahren absehbar ist. Buchholz vermerkt:

„The issue is not fully politized at this point, but it is the subject of discussion by many groups and affected parties. Public opinion is being formed on the issue and the outlines of public policy on the issue are beginning to take shape. At this stage, business can engage in the discussion and help shape the debate and its outcome.“⁴⁰

3. aktuelle Themen (current issues), die bereits völlig politisiert sind, zu denen unterschiedliche Politiken formuliert und debatiert werden, wobei Interventionsmöglichkeiten für Unternehmen in diesem Stadium der Legislative außerordentlich begrenzt sind.

4. institutionalisierte Themen, die die Phase der politischen Implementation erreicht haben, wobei nur die Möglichkeit besteht, gerichtlich die Gesetzgebung anzufechten oder mit den Implementationsagenturen (bspw. Organen der Exekutive oder korporatistischen Akteuren) zusammenzuarbeiten.

Das Timing lässt sich auch präziser mittels des Konzepts des „Public Issue Life Cycle“ fassen. Danach unterteilt sich der Lebenszyklus eines Themas in

1. einen strukturellen Wandel der Gesellschaft, der zu sich wandelnden Erwartungen innerhalb der Gesellschaft gegenüber der Leistung bestimmter Institutionen (z.B. Gesetze) oder Organisationen (z.B. Firmen) führt;

2. in eine Phase zusätzlicher Probleme, die dazu führen, dass die ehedem aufkeimende Aufmerksamkeit für ein Problemfeld zunehmend mehr Personen betrifft und dementsprechend weiter an Bedeutung gewinnt, wobei sich

3. Meinungen herausbilden.

4. können dann einzelne Ereignisse beschleunigend wirken, etwa wenn Tankerunglücke eine bereits schon für Umweltprobleme sensibilisierte Öffentlichkeit vorfinden und zusätzlich alarmierend wirken. Wird der Gegenstand dann in der breiten Öffentlichkeit und in den Medien diskutiert,

5. wird das Thema auch zu einem Gegenstand der Diskussion zwischen Interessengruppen, sodass es von Politikern aufgegriffen werden und zu einem Gegenstand des formalen politischen Prozesses werden kann. Damit tritt ein Thema

6. in die Phase der Gesetzgebung und der Exekution dieser Gesetzgebung ein.

„At this stage, the issue has become institutionalised as society has changed the contract between business and society and expressed its expectations in formal legislation and regulation. […] During this period, there may be many negotiations between government and business regarding enforcement standards and timetables for meeting the new requirements. If government agencies don not believe business is successfully meeting the new rules and negotiations break down, the agencies may file suit in court to force compliance. In this stage, the adversarial relationship between business and government is most pronounced, and the opportunities for cooperation to meet public expectations are severely limited.“⁴¹

2.3.2 Analyse der betroffenen Teilöffentlichkeiten

Neben der Analyse von Themen unter dem Gesichtspunkt ihres Entwicklungsstands können Themen auch danach unterschieden und analysiert werden, wer von dem Thema betroffen ist. Buchholz unterscheidet hierzu zunächst Themen, die eine oder mehrere operative Einheiten der Organisation betreffen („operational issues“), Themen, die die Organisation als Ganzes betreffen („corporate issues“) und Themen, die die Umwelt beeinträchtigen, innerhalb derer die Organisation funktioniert („societal issues“).

Ergänzend zu dieser stark an der Frage nach der Lokalisierung der betroffenen Akteure inner- und außerhalb der jeweiligen Organisation interessierten Analyse schlägt Bartha eine weitergehende Klassifizierung von Themen anhand einer Reihe von Indikatoren vor, die weitere Aussagen über den „Impact“ eines Themas zulassen.

Hierzu ist es Bartha zufolge erstens notwendig zu fragen, wer betroffen ist und um wie viele Personen es sich dabei handelt. Zweitens stellt sich die Frage, auf welche Weise diese Gruppe betroffen ist und ob die Mitglieder dieser Gruppe eigene Erfahrungen mit dem Thema gesammelt oder das Thema aus dem Hörensagen erschlossen haben. Darüberhinaus stellt sich die Frage, ob das Thema von der jeweils betroffenen Gruppe überhaupt ernst genommen wird. Drittens muss bestimmt werden, wann – also, ob jetzt oder erst in naher oder ferner Zukunft – die Konsequenzen einer Thematik für die jeweiligen Gruppen spürbar werden. Daran schließt sich die Frage an, ob es sich hierbei um unausweichliche Entwicklungen handelt oder ob der Ausgang der Entwicklung noch beeinflussbar ist. Viertens stellt sich dann die Frage, was getan werden kann, wie komplex die notwendige Strategie ausfallen wird und was diese Umsetzung dieser Strategie kosten wird.

Anhand dieser Befragung der betroffenen Teilöffentlichkeiten unterscheidet Bartha vier unterschiedliche Thementypen:

1. Universal issues: Themen, von der eine große Zahl von Menschen in unterschiedlichen Lebenswelten betroffen sind, deren Auswirkung direkt, indirekt oder durch die Medien erfahrbar werden und deren Konsequenzen von den Menschen ernst genommen werden. Allerdings varriiert die Wahrnehmung solcher Themen mit fortschreitendem Stand der Entwicklung des entsprechenden Politikzyklus, weil allgemein erwartet wird, dass die Regierung in dieser Sache etwas unternehmen wird.

2. Advocacy issues: Themen, die von Befürwortern in die Öffentlichkeit getragen werden und die von sich behaupten, eine breite Öffentlichkeit zu vertreten, wobei mit solchen Themen die allgemeine Erwartungshaltung verbunden wird, dass jemand etwas unternehmen muss und hierbei Kosten und Nutzen entstehen werden.

„problems in this category are not likely to emerge spontanously in conversations with most people. However, once the problem is identified and solutions are advocated by some groups in society, large numbers of people will react favorably to the idea of some kind of remedial action.“⁴²

3. Selective Issues: Themen, die Probleme und Lösungsvarianten umfassen, die nur ganz bestimmte Interessengruppen interessieren, während die Kosten für die Lösung der Problematik meist Dritten aufgebürdet werden. Da hier Interessengruppen also ohne hohe Kosten viel gewinnen können, ist in solch einem „selective issue“ das Aktivitätsniveau von Interessengruppen besonders hoch⁴³

4. Technical issues: Themen, die sich von selektiven Themen nur darin unterscheiden, dass sie kein öffentlich wahrnehmbares Profil bieten.

“Technical issues can also have an impact on the allocation of costs and benefits, but this is generally unrecognized except by those directly affected.“⁴⁴

2.4 Issue Management als Teil der Strategieentwicklung

Die Verantwortung für die strategische Kontrolle über Themen zu übernehmen, die beobachtet werden und als mögliches Problempotential für die Organisation erkannt worden sind, ist Aufgabe der Geschäftsführung der Organisation

„Strategic control is a key factor in the success of an SIM, because as experience shows, once started, projects tend to acquire a life of their own and are frequently continued beyond the point of diminishing returns.“⁴⁵

Die Bandbreite der möglichen Strategien zur Handhabe für die Organisation kritischer Themen geht dabei weit über das bloße Issue Management heraus, kann aber natürlich immer auch als Issue Management betrachtet werden. Jedoch vermischen sich in der Strategieentwicklung Issue Management Methoden mit anderen Methoden zu komplexen politischen Strategien. Issue Management liefert bei der Entwicklung solcher politischer Strategien zunächst einmal nur Hinweise, welche Strategien verfolgt werden können.

Wichtig für die Entwicklung politischer Strategien ist, wie weit das Themas im Themen- und Politikzyklus entwickelt ist; ob also latente Themen abgemildert, die Entwicklung sich ausbreitender Themen gesteuert, aktuelle Themen noch kontrolliert oder bei der Implementation per Gesetz institutionalisierter Themen mitgewirkt werden kann. ⁴⁶ Zudem ist wichtig, wie sich die vom Thema betroffene Teilöffentlichkeit zusammensetzt. Themen- und Politikzyklusphase und die Zusammensetzung der betroffenen Teilöffentlichkeit eines Themas bieten dann Kriterien, die weitere Entwicklung abzuschätzen und entsprechend mögliche Strategien zu entwerfen.

2.4.1 Strategieoptionen bei Themen mit spezifischen Teilöffentlichkeiten

Themen entwickeln sich im Verlauf des Politikzyklus abhängig davon, welche Strategien die jeweils betroffenen Akteursgruppen verfolgen. Das universelle Thema entspricht dabei am ehesten der Demokratie aus dem Schulbuch

“It is the general public itself which identifies the issues and demands governmental solutions. The media reflect the public mood, enlarging it and embellishing some aspects. Interest groups bring a focus to the process; they introduce and debate various policy options, marshall supports and exert pressure on government. The political leadership assesses the severity of the situation and the intensity of the public concern and decides on the appropriate policy direction. The public service develops and implements the necessary programs.”⁴⁷

Bei Themen, die allein durch das Handeln bestimmter Befürworter ins öffentliche Bewußtsein vordringen, eröffnet sich hingegen für das Issue Management einer Organisation die Möglichkeit, die öffentliche Wahrnehmung zu steuern.

“Issues and potential solutions are identified […] by the elites […]. Ideas generated here are bounced against the general public, using the mass media as communications channel, to sound out the popular reaction. If it is gauged acceptable, the process is reversed and the issues move back via the media and […] interest groups to […] interest groups, political leadership, public service […] where decisions are made through negotiation or by edict. […] Advocacy issues are not uppermost in the public’s mind and concern registered only when people are confronted with the problem […] the task of securing public acceptance is in large measure the same thing as avoiding public rejection.”⁴⁸

Themen, die nur ganz bestimmte Interessengruppen interessieren, hängen in ihrer Entwicklung davon ab, wie die betroffenen Interessengruppen das Thema für sich zu entwickeln versuchen – etwa indem sie versuchen, die Lösung des Problems als eine Angelegenheit im Interesse der Allgemeinheit darzustellen, wobei sie zugleich versuchen werden, die Transferkosten auf Dritte abzuwälzen.⁴⁹ Um sicherzustellen, dass die Kosten durch andere Gruppen getragen werden, werden die Akteure entweder versuchen, die Angelegenheit nicht öffentlich und unmittelbar mit anderen Akteuren zu verhandeln. Dieser Ansatz wird von Interessengruppen verfolgt, die in der Lage sind, ausgeklügelte Argumente und Beweise zur Unterstützung ihrer Position zu entwickeln.⁵⁰ Alternativ kann hierzu die Strategie des „going public“ verfolgt werden , wobei es vor allem darum geht, unter anderem unter Einsatz der Massenmedien politischen Druck aufzubauen, indem man die Gefolgschaft einer allgemeinen Öffentlichkeit erwirbt oder zu erwerben behauptet, auch wenn die allgemeine Öffentlichkeit grundsätzlich nicht Teil des Entscheidungsprozesses ist.

„This is favored by groups which band together for some special purpose and which are usually loosely structured and poorly financed.“⁵¹

Technische Themen bieten zumeist keinerlei Möglichkeit, mittels der Medien Einfluß zu nehmen, weil diese Themen grundsätzlich nicht politisiert sind und daher medienwirtschaftlich uninteressant sind. Hier werden vielmehr Strategien der Politikberatung und der argumentativen Einflussnahme verfolgt⁵².

„Since the issues are abstract and do not have any perceived impact for most people, the general public is unaware of problems and uninterested in solutions. The mass media largely ignore such issues and any reporting or commentary that occurs is usually in specialized publications and TV/radio programs. […] this is the domain of experts and specialists who talk to each other and who prefer to exclude all others form the process. […] The bulk of issues involving business-government relations fall into this category and are handled by contacts between business people and public service officials.“⁵³

Auch wenn die Thementypologie bereits eine weitreichende strategische Orientierung bietet, so muss darauf hingewiesen werden, dass Ereignisse oder Aktivitäten von Interessengruppen den Typus eines Themas verändern können, was unmittelbar auch eine Veränderung des jeweiligen Entscheidungsprozesses zur Folge hat.

„While issue shifts are usually unpredictable, they seldom occur overnight. In most cases, an alert and sensitive corporation has ample time to rethink and modify strategies in response to the changing environment – if only it has the will to do so. […] Companies could do something about the emerging problems […] but most of the companies apparently didn’t do so much. The top managements position was precisely […] to rely on past precedents when experience is no longer a reliable guide to the future.“⁵⁴

2.4.2 Strategieoptionen nach Stadium und „Impact“ eines Themas

Rogene Buchholz unterscheidet reagierend-entgegenwirkendes, entgegenkommendes, eigenständiges und interaktives Verhalten als Reaktionsmuster von Unternehmen auf politische Themen.

Handeln Unternehmen (1) reagierend und entgegenwirkend („reactive“), so behandeln sie ein Thema, als ob es sie nichts angeht und opponieren gegen jede Veränderung, was Buchholz auch als„stonewalling“⁵⁵ bezeichnet. Bei einem (2) entgegenkommenden Verhalten („accomodative“) werden ein Thema und die daraus folgenden gesetzlichen Regelungen als legitim akzeptiert und organisatorisch umgesetzt. Unternehmen können jedoch (3) auch aus eigenem Antrieb („proactive“) handeln, um Einfluss auf den Wandel der sich verändernden Umwelt zu gewinnen und nicht erst auf das Handeln anderer Akteure reagieren zu müssen.

“The firm tries to alter the expectations of stakeholders and change public opinion to reduce the gap between public expectations and perceptions of corporate performance.“⁵⁶

Unternehmen können zudem auch (4) mit anderen Akteure in Interaktion treten.

„This pattern emphasizes working out problems through mutual participation and adaption, without prior determination of outcomes or any clear ‚victory‘ or ‚defeat‘.“⁵⁷

Diese Verhaltensmuster setzt Buchholz ins Verhältnis zum Entwicklungsstadium und zum Grad des Einflusses auf die Interessen des Unternehmens. Solange eine (1) Thema latent ist und von eher geringer Bedeutung für das Unternehmen ist, sind die Kosten für ein entgegenkommendes Verhalten des Untennehmens und für eine Adaption der öffentlichen Erwartungen wahrscheinlich gering, sodass einem entgegenkommenden Verhalten nichts im Wege steht.

Anders verhält es sich bei (2) Themen, die ein höheres Risikopotential für das Unternehmen in sich bergen. Bei latenten, jedoch bereits in dieser Phase für das Unternehmen bedeutenden Themen, expandierenden Themen mittlerer Reichweite und aktuellen Themen mit niedriger eher geringer Bedeutung bietet es sich für das Unternehmen an, selbst auf den stattfindenden Wandel Einfluss zu nehmen und ihn auf diese Weise zu steuern. Entweder sind die zu erwartenden Kosten einer Entwicklung hoch genug, um die Investitionen in Maßnahmen zu rechtfertigen, die zur Abwendung eines befürchteten Wandels notwendig sind. Oder aber, das Thema befindet sich bereits in einer späteren Entwicklungsphase und es liegt im Interesse des Unternehmens, durch Gesetzgebung befürchtete Effekte zu minimieren, indem man versucht, auf die Annahmen und Erwartungen von Entscheidern Einfluss auszuüben.

(3) Sich ausbreitende Themen mit einem hohem Einfluß auf die Interessen eines Unternehmens, aber auch aktuelle Themen von mittlerer Reichweite oder institutionalisierte Themen mit niedriger eher geringer Bedeutung verlangen eine interaktive Strategie, weil die Macht des Themas oder die im Rahmen einer bereits sehr weit vorangeschrittenen Entwicklung eines Themas geschaffenen Tatsachen die Anpassungen der eigenen Organisation unausweichlich machen. In dieser Situation besteht die Chance nicht mehr so sehr in der Einflussnahme, als in der Chance, Möglichkeiten des Umgangs mit den zu erwartenden Entwicklungen kennen zu lernen.

(4) Sind öffentliche Erwartungen erst einmal durch die Gesetzgebung formalisiert worden oder droht der Einfluss einer bestimmten Thematik auf die Interessen des Unternehmens in der aktuellen oder institutionellen Phase der Themenentwicklung bedrohlich zu werden, kann sich für ein Unternehmen die reagierende oder abwehrende Strategie lohnen, was dann bspw. in Gerichtsverfahren, im kalkulierten Rechtsbruch („noncompliance“) oder in der weiteren und erneuten Politisierung des Themas zum Ausdruck kommen kann.⁵⁸

2.5 Zur Implementation von Issue Managementstrategien

Zur Implementation von Issue Managementstrategien vermerkt Johnson:

„In companies where the issues management is successfully established, this should be achieved almost automatically“⁵⁹

Die Unternehmensführung arbeitet die neue Strategie in den strategischen Gesamtrahmen ein, die Strategie wird im operativen Geschäft in operationelle Entscheidungen übersetzt und die erarbeiteten Positionen fließen in die weitere Strategieplanung ein. Die firmeneigene Kommunikationspolitik wird entsprechend der neuen Firmenposition verändert, um die veränderte Positionierung auch nach außen zu kommunizieren.

2.6 Problem der Bewertung des Issue Managements

In der Literatur zu Methoden und Verfahren des Issue Managements herrscht allgemeine Unzufriedenheit, was die betriebswirtschaftliche Bewertung des Nutzen des Issue Managements betrifft. Weil die Anwendung gewöhnlicher Bewertungsmethoden frustrierend ist, unterbleibt eine Bewertung des Issue Management nicht selten ganz.⁶⁰

Zumindest lassen sich einige „Payoffs from Issue Programs“⁶¹ auflisten, die das Investment in Public Issue Management rechtfertigen: So (1) können Wettbewerbsvorteile im Bereich des Marketings erzielt werden; (2) wird die Koevolution des Unternehmens und seiner Umwelt optimiert; (3) werden kostspielige Fehlentscheidungen vermieden, die in Abwesenheit eines Issue Managements ggf. getroffen worden wären; (4) können Entwicklungen früh genug erkannt werden, um nicht nur langfristig eigene Strategien anzupassen, sondern Entwicklungen auch zum eigenen Vorteil auszugestalten; (5) kann die Glaubwürdigkeit eigener Ziele erhalten werden; (6) werden Fallstricke und Risiken vermieden, die mit entwerteten Strategien verbunden gewesen wären und es entstehen (6) Synergieffekte im Planungswesens, in Entscheidungsprozessen und bei der Interpretation scheinbar problematischer Zukunftsszenarien.⁶²

Dennoch können prinzipiell zwei übliche Bewertungsverfahren unterschieden werden: Die Bewertung der Zielerreichung und die Bewertung der Aktivität. Ein weiterer Ansatz einer betriebswirtschaftlichen Bewertungsmethode wäre auch zu bewerten, welche Teile der Organisation an der Gestaltung der die Organisation betreffenden Politiken mitgearbeitet haben.

3. Stakeholder Management

Issue Management und Stakeholder Management konkurrieren miteinander in ihrer Rangfolge je nach Perspektive des Betrachters, die danach variiert, ob entweder ein Thema oder aber die Situation eines Akteurs zum Ausgangspunkt der Analyse genommen wird. Ich erörtere hier das Stakeholder Management, wie es von Fleisher bei der Konzeption der „Public Policy Competitive Intelligence“ als Teil der eigentlichen Strategieentwicklung des Issue Managements beschrieben wird. Jedoch spielt das Stakeholder Management bereits schon während des Issue Managements eine wichtige Rolle:

„The stakeholder approach is extremely valuable in issues management. […] Issues management is ‘all about identifying risk and opportunity before your key audiences can.’ Whether one is attempting to monitor the ‘changing issue mix’, or to design and implement an issues management process, stakeholder management serves as a useful conceptualization and tool of analysis. The identification of issues is facilitated by the stakeholder approach. It permits management to identify relevant stakeholders. It assists in identifying the nature of the stakeholders’ stake (casual, formal, legal, moral). It helps with the analysis stage in the process as an assessment of stakeholders’ legitimacy, power, and urgency is considered and it helps assess their salience to the organization. These steps lead to a careful ranking or priotization of issues, formulation of issues responses, and implementation of issues responses while monitoring stakeholders’ reactions. Furthermore, once an organization rises the transactional level of stakeholder management capability, it increases communication and enhances the chances of getting valuable feedback from the various stakeholder groups. Finally, enhancing an organization’s corporate citizenship capabilities is a natural contribution of stakeholder management.”⁶³

3.1 Ansprüche und Anspruchseigner

Die Entwicklung des Stakeholder Ansatzes wird in der Literatur Edwards Freeman und seiner Monographie „Strategic Management: A Stakeholder Approach“ von 1984 zugeschrieben, die zu einem neuen Denken in Begrifflichkeiten der Umwelt einer Organisation geführt hat.⁶⁴ Der Stakeholder Ansatz vereint deskriptive, instrumentelle und normative Aspekte. Er ist deskriptiv, weil die Art der Beziehung beschrieben wird, wie eine Organisation mit einer Gruppe oder Person interagiert, instrumentell, weil er dazu dient, eine leistungsfähige Praxis zur Handhabe der Beziehungen zu Stakeholdern im Sinne der Organisationsziele zu organisieren und normativ, da er sämtliche Interessen der Stakeholder als wesentliche Werte annimmt.

„the normative view of the model allows management to more completely fulfill ist ethical responsibilities in the context of fulfilling its economic, legal, and philantrophic responsibilities.“⁶⁵

Zur Deskription zählen dabei die Definition von Anspruch („stake“) und Anspruchshalter („stakeholder“), wobei zur Beschreibung bereits normative Kriterien herangezogen werden. Normativ wird die Natur eines Anspruchs, die bislang auf die systemtheoretische Frage nach Ressourcenabhängigkeit der Organisation verengt betrachtet wurde, um den Aspekt der Macht, der Intentionen (Absichten) und der Werte der Stakeholder erweitert; eine bloß legale oder formale Definition um die Seite moralischer Ansprüche ergänzt. Demzufolge ist ein Anspruch nicht nur das Recht, etwas tun zu dürfen, sondern schon allein dessen Behauptung.⁶⁶

Der Kreis der Anspruchshalter kann unterschiedlich weit gefasst werden. Am weitesten greift dabei Freemans Definition, derzufolge Stakeholder im weitesten Sinne eine Einfluss ausübende oder durch das Handeln einer Organisation beeinflusste Gruppe sind. Eine engere Definition beschränkt den Kreis der Anspruchshalter auf eine Gruppe, deren Existenz vom Handeln der Organisation abhängt. Auch die Verteilung von Risiken kann als Kriterium zur Bestimmung der Stakeholder herangezogen werden, wobei die Anspruchshalter sowohl freiwillig als unfreiwillig Träger von Risiken sein können, die die Ziele der Organisation betreffen oder mit ihnen verbunden sind. Mitchell et al weisen jedoch explizit darauf hin, dass die Risikoverteilung als Kriterium nicht ausreicht, weil auch risikolos Ansprüche proklamiert werden können – dann etwa, wenn Anspruchshalter über die notwendige Macht verfügen oder ihr Anliegen dringlich ist.

3.2 Gefechtsfeldanalyse⁶⁷

Die identifizierten Anspruchshalter werden im Rahmen des Stakeholder Management nach Priorität sortiert und kontinuierlich auf die Entwicklung ihres Wollens, Könnens und ihrer Bedürfnisse hin untersucht.

Formale Ansprüche werden prinzipiell höher bewertet als andere. Die Analyse der Anspruchshalter konzentriert sich dann auf ihr Drohpotential oder auch auf ihr Potential, mit der Organisation oder anderen Anspruchshaltern zu kooperieren. Entscheidend sind die Betrachtung der Kapazität und der Ausprägung des Willens der Anspruchshalter.⁶⁸

Eine erweiterte und praktikable Konkretisierung dieses Ansatzes ergibt sich, wenn man das Droh- oder Kooperationspotential abhängig vom Grad der Vermischung von Macht, Legitimität und Dringlichkeit eines Anspruchs eines Anspruchshalters konzipiert. Bestimmt man diese drei Attribute in einem ersten Schritt genauer, so ergibt sich im zweiten Schritt eine nahezu intuitiv anwendbare Matrix zur Interpretation der Bedeutung von Anspruchshaltern.

3.2.1 Macht, Legitimität und Dringlichkeit von Ansprüchen

Ansprüche können Macht, Legitimität und/oder Dringlichkeit besitzen und variieren mit der Veränderlichkeit der gegebenen Situation, die als soziale Konstruktion immer auch der allgemeinen Wahrnehmung und dem Bewusstsein der Anspruchseigner unterworfen ist.

Macht wird klassisch nach Max Weber als die Fähigkeit verstanden, jemanden zu einer Handlung gegen dessen eigentlichen Willen zwingen zu können. Mitchell et al erweitern diese Definition um eine dreifache Typologie Etzionis und unterscheiden zwischen (1) einer Zwingmacht (coercive power) in Form von Stärke und Gewalt, (2) einer praktischen Gewalt (utilitarian power) in Form materieller oder finanzieller Ressourcen und (3) einer normativen Gewalt in Form symbolischer Ressourcen.⁶⁹

Der Grund, warum die Macht der Anspruchshalter für Manager eine so bedeutende Rolle spielt, lässt sich besonders gut mit Handlungs-, mit Ressourcenabhängigkeits- und der Transaktionskostentheorie erklären:

„The central problem agency theory addresses is how principals can control the behavior of their agents to achieve their, rather than the agent’s, interest. The power of agents to act in ways divergent from the interest of principals may be limited by use of incentives or monitoring, so that managers are expected to attend to those stakeholders having the power to reward and/or punish them.“⁷⁰

Neben dem Principal-Agent-Problem geben auch noch die Ressourcenabhängigkeitstheorie und die Transaktionskostentheorie Hinweise auf die Einflussmacht von Stakeholdern. So können Stakeholder außerhalb der Organisation die Transaktionskosten derart erhöhen, dass sich ihre Integration in die Organisation zu lohnen beginnt, weil die Hierarchie bessere Koordinationsergebnisse liefert, als der in diesem Moment versagende Markt.⁷¹

Der Besitz von Macht bedeutet aber noch nicht notwendigerweise deren Gebrauch oder das Bewusstsein für deren Besitz. Zudem wird der Gebrauch von Macht erst durch Legitimität oder Dringlichkeit ausgelöst.

Power gains authority through legitimacy, and it gains excercise through urgency.“⁷²

Legitimität lässt sich abstrakt als

„a generalized perception or assumption that the actions of an entity are desirable, proper, or appropriate within some socially constructed system of norms, values, beliefs, and definitions“⁷³

definieren und wird so als das Übereinstimmen von Handlungen mit den Konstruktionsprinzipien eines sozialen Systems verstanden. Im Rahmen der institutionenökonomischen und populationsökonomischen Theorie kann Legitimität als eine Frage des Überlebens konzipiert werden. Dabei wird angenommen, dass Illegitimität zum gleichen Anpassungsdruck auf Organisationen führt, wie sie Individuen beim Handeln außerhalb der allgemein akzeptierten Normen erfahren.⁷⁴

Auch Legitimität ist dabei der Wahrnehmung der Beteiligten unterworfen und gewinnt, ähnlich wie Macht, erst durch die Zutat von Macht oder Dringlichkeit an Wirkmächtigkeit:

“Legitimacy gains rights through power and voice through urgency”⁷⁵

Dringlichkeit entsteht, weil ein Anspruch entweder nur zeitlich begrenzt erhoben werden oder aus anderen, aktuellen Gründen wichtig oder kritisch für den Anspruchshalter ist. Die Beziehung zu einer Organisation kann für einen Anspruchshalter an Bedeutung gewinnen, weil er (1) durch Eigentum an die Organisation gebunden ist, sodass das Eigentum nur in Verbindung mit der Organisation von Nutzen ist und das Funktionieren der Organisation von grundlegendem Interesse für den Nutzen des Eigentums ist, er (2) der Organisation gefühlsmäßig verbunden ist, er (3) bestimmte Erwartungshaltungen an die Organisation hat (z.B. Profiterwartungen) oder er (4) eine ihm wichtige Angelegenheit von der weiteren Entwicklung der Organisation bedroht sieht und sich daher betroffen fühlt.⁷⁶

As is true of power and legitimacy, urgency is a socially constructed perceptual phenomenon and may be perceived correctly or falsely by the stakeholder, the managers, or others in the firm’s environment. […] Specifically, in combination with legitimacy, urgency promotes access to decision-making channels, and in combination with power, it encourages one-sided stakeholder action. In combination with power, it encourages one-sided stakeholder action. In combination with both, urgency triggers reciprocal acknowledgment and action between stakeholders and managers.“ (870)

3.2.2 Klassifizierung von Anspruchshaltern

Gemäß der drei Parameter Macht, Legitimität und Dringlichkeit lassen sich nun latente, erwartungsvolle und definitive Anspruchshalter unterscheiden – je nachdem, ob die jeweiligen Ansprüche mit einem oder mehreren Parametern ausgestattet sind.

„Any expectant stakeholder can become a definitive stakeholder by acquiring the missing attribute.“⁷⁷

Zu den latenten Anspruchshaltern zählen ruhende Anspruchshalter („dormant stakeholder“), die zur Durchsetzung ihrer Ansprüche nur über Macht verfügen, deren Ansprüche jedoch zur Zeit weder legitim noch dringlich sind, diskrete Anspruchshalter („discretionary stakeholder“), deren Ansprüche zum gegebenen Zeitpunkt lediglich legitim sind, die aber weder dringlich sind, noch mit Macht verwirklichkt werden könnten und c) fordernde Anspruchshalter („demanding stakeholder“), deren Ansprüche zwar dringlich sind, die zu deren Durchsetzung aber über keinerlei Macht oder Legitimität verfügen. Anspruchshalter, deren Ansprüche nur eines der drei Attribute besitzen, sind für eine Organisation von geringer Bedeutung und müssen nicht weiter beachtet werden. Ruhende Anspruchshalter müssen jedoch im Auge behalten werden, da sie im Moment, da ihre Ansprüche legitim oder dringlich werden, äußerst handlungsfähig sind. Jedoch ist meist vorhersagbar, welche ruhenden Anspruchshalter im Zuge einer Entwicklung relevant werden.

„Demanding stakeholders […] are the ‚mosquitoes buzzing in the ears‘ of managers: irksome but not dangerous, bothersome but not warranting more than passing management attention, if any at all. […] the ’noise‘ of urgency is insufficient to project a stakeholder claim“⁷⁸

Erwartungsvolle Anspruchshalter (“expectant stakeholders”), deren Ansprüche sich durch zwei der drei Attribute auszeichnen, entwickeln im Gegensatz zu den latenten Anspruchshaltern eine größere Aktivität. Hier lassen sich die dominanten Anspruchshalter („dominant stakeholder“), deren Ansprüche Macht und Legitimität in sich vereinen, die abhängigen Anspruchshalter, deren Ansprüche zwar legitim und dringlich sind, jedoch zur Durchsetzung ihrer Ansprüche auf die Macht dritter angewiesen sind, von gefährlichen Anspruchshaltern („dangerous stakeholders“) unterscheiden, deren Ansprüche dringlich sind und die über ausreichende Macht verfügen, die Ansprüche durchzusetzen, ohne sich an die legitimen gesellschaftlichen Konstruktionsprinzipien zu halten.

„It seems clear […] that the expectations of any stakeholders perceived by managers to have power and legitimacy will ‚matter‘ to managers. Thus, we might expect that dominant stakeholders will have some formal mechanism in place that acknowledges the importance of their relationship with the firm. […] Where urgency and power characterize a stakeholder who lacks legitimacy, that stakeholder will be coercive and possibly violent, making the stakeholder ‚dangerous‘ […] to the firm.“⁷⁹

3.3 Strategien

Die Identifikation und Klassifizierung von Anspruchshaltern erlaubt dann den Entwurf politischer Handlungsstrategien. Ist die Rollen-, Interessen- und Machtverteilung einmal geklärt, stehen prinzipiell vier Strategieoptionen zur Auswahl: Erstens können potentiell kooperative Anspruchhalter in ihrer Kooperationsbereitschaft gestärkt werden, indem sie in Strategien und Handlungen der Organisation miteinbezogen und sozial integriert werden. Zweitens werden randständige Anspruchshalter beobachtet, um auf Veränderungen von deren Position und Möglichkeiten rechtzeitig vorbereitet zu sein und reagieren zu können. Drittens gilt es, sich gegen Anspruchshalter, die keine Unterstützung gewähren, zu verteidigen, indem man die Abhängigkeit von den Ressourcen verringert, über die diese Stakeholder die Kontrolle haben und die die Grundlage des Anspruchs oder des Drohpotentials der Anspruchshalters bilden. Viertens gilt es, die Zusammenarbeit mit solchen Anspruchshaltern zu suchen, deren Bedrohungspotential ebenso hoch ist wie ihr Kooperationspotential, da die Zusammenarbeit es ihnen erschweren wird, sich gegen die Organisation zu wenden.⁸⁰

4. Corporate Political Strategies

Die möglichen politischen Strategien, die von einem Unternehmen zur Verfolgung und Durchsetzung seines Interesses in der Politik verfolgt werden können, werden von Buchholz nach den Stadien der Entwicklung eines Themas und damit zugleich an die Stadien des Politikzyklus gekoppelt, wobei der Einfachheit halber nunmehr die drei Phasen der (1) Interessenaggregation, (2) der Artikulation und Formulierung von Politiken und (3) die Phase der Entscheidung und Implementation unterschieden werden.

4.1 Beeinflussung der Meinungen in der Phase der Interessenaggregation

In dieser Phase liegt der Fokus aller Strategien auf den sich ausbreitenden Themen („emerging issues“), die beeinflußt werden können, in dem man an der öffentlichen Debatte teilnimmt:

„Participation in the public policy debate gives the company the opportunity to present alternatives that could obviate the need for specific regulations altogether. From a corporation’s point of view, the effect of a good communication strategy is that it reduces the need for other more expensive and potentially troublesome strategic options further along in the public policy life cycle.“⁸¹

Um sich als Unternehmen an der öffentlichen Debatte zu beteiligen, bieten sich mehrere Möglichkeiten an, darunter die Nutzung des eigenen Jahresberichtes als Kommunikationsmedium, Kampagnen zur Werbung um Unterstützung („Advocacy Advertising“), Imagekampagnen und Bildungsangebote.

„Those who ‚go public‘ can expect to be questioned. […] If the homework is done well, […] this can be an effective way to influence public opinion and gain credibility with the public“⁸²

„Going Public“ kann jedoch Probleme in sich bergen. So kann die Rolle des Sprechers eines Unternehmens schnell zum Gegenstand öffentlicher Kritik werden, weshalb die Legitimität des Standpunkt des Sprechers von einem effektiven SIM abgesichert sein muss. Zudem wird die Position eines Unternehmens nur dann glaubwürdig wirken, wenn mehr als nur das eigene Interesse verstanden; der Fokus der vom SIM berücksichtigten Themen breiter gefasst ist. Die politische Reichweite der öffentlichen Positionierung hängt dabei entscheidend davon ab ob es gelingt, Multiplikatoren und zentrale Adressaten anzusprechen.

Der Jahresbericht eines Unternehmens bietet eine äußerst preiswerte Möglichkeit, die Position des Unternehmens zu veröffentlichen und politische Themen einem breiten und interessierten Leserkreis näher zu bringen. Kampagnen zur Werbung um politische Unterstützung oder zur Verbesserung des Images verlangen hingegen die Investition von bedeutend mehr Mitteln. Kampagnen, die um Unterstützung politischer Positionen werben, treten vor allem Vorurteilen oder offenen Feindseligkeiten entgegen, indem sie versuchen, der Verbreitung von Informationen entgegenzutreten, die den eigenen Strategien zuwiderlaufen. Gleichzeitig geht es darum, die eigenen Wertvorstellungen zu kommunizieren

„Advocacy advertising is ‚concerned with the propagation of ideas and elucidation of controversial social issues of public importance in a manner that supports the position and interests of the sponsor while expressly denying the accuracy of facts and downgrading the sponsor’s opponents.“⁸³

Dabei ist es von hoher strategischer Bedeutung, sich adäquaten Zugang zu den Medien zu verschaffen und Verzerrungen in der Darstellung von Themen entgegenzutreten.⁸⁴

„Advocacy advertising can be used to counteract this bias and distorted presentation, to the extent it exists, and influence public opinion toward a more positive image of business. The corporation can offer its technical knowledge and experience on particular public issues to rebut false impressions created by the media. The net effect can be to broaden the debate about an issue by letting the public hear another side to the story in rebuttals to media charges.“⁸⁵

Als Unternehmen um politische Unterstützung zu werben, ist jedoch auch mit einer Reihe von Fallstricken verbunden, die es zu umgehen gilt. So sollten sich Firmen zu ihren Positionen offen bekennen, statt sich hinter Strohmännern zu verschanzen und dadurch Missinterpretationen der Integrität des Unternehmens Raum zu geben. Auch sollte sich die tatsächliche Firmenpolitik mit den öffentlich artikulierten Forderungen decken, sollte die Finanzierung politischer Kampagnen nicht zu Lasten der Gesellschaft in Form bspw. von Steuerabschreibungen gehen und es sollte auch den Kapitaleignern gegenüber deutlich gemacht werden, inwiefern Investitionen in politische Kampagnen keine Verschwendung von Firmengeldern sind.⁸⁶ Ähnliches gilt für Imagekampagnen, die jedoch im wesentlichen die einfache Strategie verfolgen, die öffentliche Wahrnehmung mittels der Preisgabe bis dahin exklusiver Informationen zu verändern. Eine weitere strategische Option stellt die Möglichkeit dar, bestimmten Gruppen Bildungsangebote zu machen und bspw. Unterrichtsmaterialen zu verbreiten.⁸⁷

4.2 Einflußnahme bei der Artikulation und Formulierung von
Politiken

In dieser Phase liegt das Augenmerk auf legislativen Vorschlägen, wobei es darum geht, je nach strategischer Zielsetzung Gesetzesvorschläge zu unterstützen oder zu kritisieren. Kommunikationsstrategien konzentrieren sich dabei vor allem auf bestimmte Adressaten, wie bspw. Entscheider oder Berater von Entscheidern.⁸⁸ Daher geht es zum einen darum, den Kontakt zu Entscheidern zu halten und zum anderen darum, eigene Kandidaten in Ämter und Entscheidungspositionen zu bringen. Um zu Entscheidern Kontakt zu halten, bieten sich nach Buchholz eine Reihe von Strategien an. Hierzu zählen (1) die Partizipation in Verbänden, um über verschiedene Kanäle Zugang zum Gesetzgeber zu erhalten und dafür sorgen zu können, dass dem eigenen Standpunkt Gehör geschenkt wird, und (2) der Aufbau eines Kreises alliierter Wähler („constituency“), mit deren Hilfe Grass-Root-Lobbying-Aktionen realisiert werden können. Darüberhinaus haben in den USA (3) „political action commitees (PAC)“ erheblich an Einfluß bei Wahlen gewonnen.

„Although individuals may contribute to the candidate of their choice, the inherent limits of single contributions, particularly since they represent the viewpoint of a single person, do not always provide the needed leverage to offset the impact of other single contributors. As a consequence, the pooling of individual contributions of those funds through a PAC has come to be viewed as a principle strategic option for corporations interested in influencing the formulation of public policy acceptable legislative mandates.“⁸⁹

4.2.1 Partizipation in Verbänden und andere Formen des Lobbying

Arbeitskreise von Verbänden bieten Unternehmen Zugangschancen zum politischen System. Kleineren Unternehmen, die nicht über genügend Ressourcen verfügen, um eigene Verbindungsbüros nahe der Entscheider zu unterhalten, eröffnen lediglich Verbände politische Handlungsspielräume.⁹⁰

Beim Lobbying im engeren Sinne geht es Buchholz zufolge vor allem um das Schaffen von Verbindungen, die es ermöglichen, den Gesetzgebungsprozess zu beobachten, Entscheider mit Informationen zu versorgen und die Entscheidungen von Gesetzgebern und deren Beratern zu beeinflussen.

„The job demands, as never before, homework on issues and legislators“⁹¹

Als eine problematische Form des Lobbyings benennt Buchholz auch die Honorierung von Abgeordneten, die unter Umständen sowohl für Ihre Redezeit, als auch als Zuhörerschaft bei Sitzungen honoriert werden.⁹²

4.2.2 Grass-Root-Lobbying mit Hilfe alliierter Wählerkreise

Grass-root-Lobbying bedeutet, dass man die entscheidenden Amtsinhaber beeinflusst, indem man auf die Wählerschaft ihrer jeweiligen Wahlkreise Einfluss nimmt.⁹³

„Thus constituency building refers to corporate efforts to identify, educate, and motivate individuals who may be affected by public policies that have an impact on the corporation.“⁹⁴

Grundlage dieser Strategie ist der ganz natürlich von jeder Organisation umfasste Kreis an Wählern, der bspw. aus Angestellten, Aktionären, Lieferanten, Händlern oder einfach den Einwohner am Standort der Organisation zusammensetzt.

„Many companies attembt to keep constituents informed on relevant issues and encourage their participation in the legislative process, often through letters or phone calls to elected representatives as legislations is being considered. They are putting a good deal of money and energy into organizing employees and shareholders into a concerted voice powerful enough to capture the attention of legislators.“⁹⁵

Um eine solche ‚Macht der Gemeinschaft’ zu entfesseln, müssen in einem ersten Schritt die Netzwerke interessierter Menschen gleicher oder ähnlicher Interessen im Bereich des Unternehmens ausgemacht werden. Die identifizierten Personen müssen dann kontinuierlich über den aktuellen politischen Prozess auf dem laufenden gehalten werden, um wenn nötig mobilisiert werden zu können, auf bestimmte Art und Weise politisch zu handeln – bspw. durch persönliche Kontaktaufnahme mit Abgeordneten zu bestimmten Themen.

4.2.3 Eigene Kandidaten in Entscheidungspositionen bringen

Im Mittelpunkt dieser Strategie steht die Finanzierung sowie die logistische und administrative Unterstützung von Kandidaten, um ihnen bei der Wahl in Entscheidungspositionen zu helfen. Dieser Ansatz ist in den USA mit einer langen Geschichte der Regulierung verbunden und erlebte mit einer entscheidenden Gesetzesänderung 1976 den Aufstieg der „Political Action Comitees“ (PACs)⁹⁶

„The legal definition of a PAC is a fund that receives political contributions from more than fifty people and receives or spends more than 1000$ a year. Such organizations must file regular reports with the Federal Election Commission. The maximum annual contribution that an individual can make to a PAC is $5000 per election. The ceiling contribution a PAC can make to any one candidate for federal office is also $5000 per election. Such relatively small amounts are not likely to buy a candidate’s vote for any corporation, but they can open the door to future corporate influence „⁹⁷

Methoden zur Einwerbung von Spenden sind bspw. Briefe der Geschäftsleitung oder des Aufsichtsrat an Mitarbeiter oder andere, mit dem Unternehmen assoziierte Gruppen, individuelle Kontakte, Spendenaktionen, Broschüren oder Newsletter. Weil das Maximum einer Wahlkampfspende, die ein PAC einem Kandidaten unmittelbar zukommen lassen kann, mit 5000 USD pro Wahl je Kandidat eher gering erscheint, muss auf die mögliche logistische und administrative Unterstützung als die eigentliche Unterstützungsleistung eines PAC bei Kampagnen hingewiesen werden:

„The law permits a company itself to pay the costs of administering the PAC, including expenses for salaries, rent, postage, and the like.“⁹⁸

Die Existenz von PACs blieb nicht ohne Folgen für den Charakter amerikanischer Wahlkämpfe:

“Besides making it appear that Congress is up for sale, PACs are also accused of driving up the cost of campaigning. The desire to buy more and more television time, because PAC money is available, only increases PAC dependency. Candidates become hooked on lavish campaign expenditures jaust as people become hooked on drugs.“⁹⁹

Auch unterhalb der Bundesebene ist die strategische Einflussnahme auf Wahlen mittels finanzieller, logistischer und administrativer Unterstützungen durch PACs eine mögliche Strategie, wenn auf diese Weise im föderalen System Einfluß auf die Bundesebene gewonnen werden kann. Darüberhinaus hat die Verbreitung von PACs zur Verbesserung der politischen Organisation von Managern beigetragen:

„A Lou Harris poll of 600 business leaders showed that 213 of them believed that business is much better organized now than five years ago to deal with politics. In many cases, this favourable reaction resulted from the formation of a PAC organized by the company to assist in the election of candidates who favored the company’s interest.”¹⁰⁰

4.3 Einflußnahme in der Phase der Implementation politischer Entscheidungen

Bei der letzten Phase des Politikzyklus geht es darum, die Regulierung durch die Exekutivbehörden zum eigenen Vorteil zu nutzen und dabei Regulierungskosten nach Möglichkeit dem Verbraucher oder anderen Akteuren aufzubürden. In dieser Phase ist vor allem die Rechtsabteilung eines Unternehmens von entscheidender Bedeutung, da es bei der Einflussnahme in der Phase der Implementation um die Umsetzung von Gesetzen in Form von Verordnungen handelt, die in Zusammenarbeit mit den Exekutivbehörden entstehen, oder aber der Rechtsweg beschritten wird, um Regelungen zu verhindern oder abzuändern. Eine weitere Strategieoption besteht darin, ein Thema erneut auf die politische Agenda zu bringen.

Bei der Zusammenarbeit mit Regulierungsbehörden ist es das Ziel, Informationen vorzuhalten und sich an Expertenkommissionen zu beteiligen. Auch das Angebot einer Selbstregulierung ist hierbei eine mögliche Strategie. Wird der Rechtsweg beschritten, bietet es sich neben unterschiedlichen rechtlichen Strategieoptionen auch an, Gerichte durch entsprechende Kampagnen für bestimmte Themen zu sensibiliseren, um die Wahrscheinlichkeit einer für das Unternehmen positiven Rechtssprechung (bspw. einer verfassungsrechtlichen Revision einer Norm) zu erhöhen. Für Unternehmen kann auch der bewußte Gesetzesbruch eine Option sein, weil hier ebenfalls eine Kosten/Nutzenanalyse denkbar ist und Firmen als juristische Personen meist lediglich mit Bußgeldern belegt werden, was die persönlichen Risiken für die Verantwortlichen kalkulierbar macht.

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